旅游用地属于什么城市

基本释义

       核心概念辨析

       在探讨旅游用地归属问题时，首先需要明确一个关键前提：旅游用地本身并非一个可以直接归属于某个具体城市的行政或地理概念。土地的分类与权属管理，遵循的是国家统一的土地利用总体规划体系。因此，将“旅游用地属于什么城市”理解为“特定旅游用地项目坐落于哪个城市的行政管辖范围内”或“哪个城市在其规划中划定了旅游功能区域”更为准确。旅游用地的“属于”，实质是指其空间载体所处的行政区划归属。

       归属的决定机制

       一片土地被划定为旅游用地，并明确其所属城市，主要取决于两大层面的机制。首先是法定规划层面，各城市在编制城市总体规划和土地利用总体规划时，会根据自身发展定位、资源禀赋和生态保护要求，在辖区范围内划定特定区域作为旅游度假、风景名胜或娱乐康体等用途的建设用地，这部分土地便依法归属于该城市规划与管理的旅游用地。其次是项目管理层面，一个具体的旅游开发项目通过立项审批，其使用的土地坐落于哪个城市的行政边界内，该项目用地便自然地归属于该城市。

       类型的多元呈现

       归属于不同城市的旅游用地，会呈现出截然不同的风貌与功能，这主要源于其依托的资源类型和城市定位。常见类型包括：依托自然山水资源的风景旅游用地，常见于桂林、张家界等生态旅游城市；依托历史文化资源的名胜古迹旅游用地，是北京、西安、洛阳等历史文化名城的核心组成部分；依托现代人造景观的主题公园与娱乐旅游用地，则在深圳、上海等现代化大都市周边蓬勃发展；以及依托特殊气候与环境的滨海、冰雪、温泉等度假旅游用地，分别成为三亚、哈尔滨、腾冲等特色旅游城市的重要标签。

       动态的演变特征

       旅游用地的城市归属并非一成不变，它会随着区域发展规划的调整而动态演变。例如，在国家推动都市圈或城市群一体化发展的背景下，可能跨城市联合规划大型旅游功能区，如长三角生态绿色一体化发展示范区内的旅游项目用地，便涉及上海、江苏、浙江三地。此外，行政区划的变更，如县改区、市合并等，也会直接改变相关旅游用地的法定归属城市。因此，其归属是一个结合了空间固定性与规划动态性的复杂命题。

详细释义

       归属的法律与规划基石

       要透彻理解旅游用地的城市归属问题，必须从法律和空间规划的源头入手。在我国的土地管理制度下，所有土地的所有权归属国家或集体，但使用权和规划用途则通过层层规划予以确定。城市人民政府负责组织编制本行政区域内的国土空间总体规划，该规划中会明确划定包括“商业服务业设施用地”大类下的“娱乐康体用地”（其中包含旅游度假、游乐等设施用地）等各类用地的空间布局和范围。当一片土地在具有法律效力的总体规划中被确定为旅游及相关功能，且其地理坐标位于某城市的行政管辖界线之内时，这片旅游用地便从规划法定意义上“属于”该城市。这意味着，该城市政府对其拥有规划审批、建设管理、产业引导和后续监管的法定职责。因此，旅游用地的城市归属，首先是其作为国土空间规划中一个功能地块的行政管辖权归属，这是所有讨论的基石。

       基于资源禀赋的类型化归属分析

       不同城市所拥有的旅游用地，在性质和风貌上差异显著，这深刻反映了“归属”背后的资源逻辑。我们可以依据核心吸引物，对归属于不同城市的旅游用地进行类型化剖析。第一类是自然景观主导型。这类旅游用地归属于那些坐拥顶级自然遗产的城市，例如，以喀斯特峰林闻名的广西桂林，其核心旅游用地紧密环绕漓江山水；以石英砂岩峰林著称的湖南张家界，其国家森林公园范围内的用地是典型的自然观光旅游用地。这些用地与城市的自然地理格局浑然一体，归属关系清晰。第二类是历史文化遗产主导型。此类用地是历史文化名城的灵魂所在。陕西西安的秦始皇陵、大雁塔周边区域，河南洛阳的龙门石窟、白马寺保护区，北京的故宫、天坛世界遗产区，其范围内的旅游服务设施用地，均归属于所在城市，并受到严格的文物保护规划限制。第三类是现代娱乐与都市休闲主导型。这类用地常见于经济发达、人口密集的现代化大都市。上海的国际旅游度假区（包含上海迪士尼乐园）、深圳的华侨城旅游度假区，其用地是城市为满足现代休闲娱乐需求而专门规划建设的，归属关系由城市开发决策直接确定。第四类是特殊地理与气候资源主导型。这类旅游用地的归属与独特的地理气候条件绑定。海南三亚的滨海度假酒店与景区用地，黑龙江哈尔滨的冰雪大世界等冬季旅游项目用地，云南腾冲的温泉度假区用地，都是城市依托独占性资源发展特色旅游的空间体现。

       超越单一城市的复合型归属模式

       随着区域协同发展战略的深入推进，旅游用地的归属开始出现超越单一行政城市的复合模式。这主要体现在两个方面。一是跨行政区联合规划的大型旅游区。例如，位于江苏、浙江、安徽三省交界处的“环太湖风景区”，其旅游用地在法律和管理上可能分别归属于苏州、无锡、湖州等多个环湖城市，但在品牌运营和市场推广上又以“太湖”为统一形象，形成一种“多点归属，一体发展”的格局。二是位于行政区划交界地带的旅游项目。有些大型旅游综合体或度假区恰好横跨两个城市的边界，其用地便需要由相关城市政府协商共管，甚至由上一级政府协调确定管理主体，这在一些新开发的跨区域新城或新区中较为常见。这种复合归属模式对传统的以城市为单位的旅游用地管理提出了新的挑战和要求。

       动态演变中的归属关系调整

       旅游用地归属于哪个城市，并非一个永恒不变的静态事实，它会受到宏观政策与地方发展决策的影响而发生改变。最直接的动因是行政区划的调整。例如，一个县级市因其丰富的旅游资源被升格为地级市，或一个县被并入另一个中心城市改为区，那么其境内的所有旅游用地的法定归属城市就会随之改变。例如，湖南张家界市因旅游立市，其原大庸市所辖的武陵源等核心景区用地，其归属便随市名和管辖关系变化而调整。其次是重大区域发展战略的引导。如国家设立国家级新区、自由贸易试验区或生态文明示范区，这些区域往往涵盖新的旅游功能规划，可能导致原有土地用途变更或管理权限部分上收，从而模糊或重构了与原所属城市的单纯归属关系。例如，贵州贵安新区的设立，对贵阳、安顺两市交界区域的旅游用地开发与归属管理产生了深远影响。

       归属背后的经济与社会意涵

       明确旅游用地“属于”某个城市，不仅仅是一个地理或法律描述，更承载着丰富的经济与社会内涵。从经济角度看，它意味着旅游产业产生的税收、就业机会和经济增长主要计入该城市。该城市政府有责任也有权力对这片土地上的旅游投资、运营进行规范和扶持。从社会管理角度看，城市政府需要为辖区内旅游用地的公共安全、环境卫生、消费者权益保护以及可能带来的本地社区影响负责。从文化认同角度看，标志性的旅游用地往往成为其所属城市的象征和名片，如西湖之于杭州、鼓浪屿之于厦门，这种归属关系强化了地方的文化身份和旅游品牌。因此，旅游用地的城市归属，实质上是将一片土地上的旅游活动及其全部外部效应，与一个特定城市的治理责任和发展权益紧密联系在了一起。

       总结与展望

       综上所述，“旅游用地属于什么城市”这一问题，答案是多层次且动态的。其核心归属依据是国土空间规划与行政区划，决定了管理责任主体。其风貌与功能由所属城市的资源禀赋和产业定位塑造，呈现出自然、历史、现代、特色等多元类型。在区域一体化趋势下，复合型归属模式日益显现。同时，行政区划调整和重大战略实施可能改变既有的归属关系。最终，这种归属关系锁定了旅游开发的主要受益者和责任方，深刻影响着地方经济、社会与文化发展。未来，随着智慧旅游、全域旅游理念的深化，旅游用地的管理或许会更加注重功能协同而非单纯的行政边界划分，但其作为城市重要空间资产和法律管辖对象的基本归属逻辑，仍将长期保持稳定。