旅游产业是归什么管理

旅游产业是归什么管理？这背后指向的是对旅游业宏观监管体系与具体主管部门的探求，其核心在于理解我国旅游产业由文化和旅游部作为核心主管部门，并在多部门协同、中央与地方分级管理的综合框架下运行。本文将系统梳理其管理体系、法律依据、跨部门协作机制及行业参与者的实践路径，为相关从业者与公众提供清晰的指引。

       旅游产业是归什么管理？

       每当有人提出“旅游产业是归什么管理”这个问题时，表面上是在询问一个负责的政府机构名称，但深层次里，往往蕴含着更为丰富的诉求。或许是刚刚入行的旅游创业者，在办理经营许可时被多个部门的要求弄得晕头转向；或许是一位地方文旅干部，正在思考如何高效整合资源推动产业升级；又或者是一位研究者，试图厘清这个庞大产业背后的权力与责任图谱。这个问题的答案，远非一个简单的部门名称可以概括，它实际上是一把钥匙，帮助我们打开理解中国旅游业如何被规划、监管、服务和推动的大门。

       要透彻地回答这个问题，我们必须跳出“单一归口”的线性思维。当代旅游产业早已超越了“游山玩水”的狭义范畴，它是一个深度融合了吃、住、行、游、购、娱六大要素的综合性产业集群。其管理自然也是一个涉及多层级、多领域的复杂系统工程。我们可以从以下几个核心层面来构建认知框架。

       核心主管部门：文化与旅游部的统筹角色

       在国家层面，目前对旅游产业进行宏观管理和行业指导的核心部门是中华人民共和国文化和旅游部。这一机构设置本身就体现了文旅融合的国家战略。其前身国家旅游局在2018年的国务院机构改革中与文化部合并，标志着旅游管理从相对独立的行业管理，转向与文化遗产、艺术创作、公共服务等文化领域深度协同的新阶段。

       文化和旅游部在旅游产业管理中的职责是全方位的。它负责拟定旅游业发展的战略、规划、政策和标准，这相当于为整个产业绘制发展蓝图和设定游戏规则。它组织实施旅游资源的普查、规划、开发和保护工作，确保绿水青山和文化遗产在旅游发展中得到永续利用。它监督管理旅游市场秩序和服务质量，打击“零负团费”、强制购物等乱象，维护游客合法权益。它还推动国际及港澳台旅游交流与合作，负责国家旅游形象的海外推广。简单来说，文化和旅游部是旅游产业的“总设计师”和“总监理”。

       法律与标准体系：管理的根本依据

       任何管理行为都需有法可依。旅游产业的管理基石是《中华人民共和国旅游法》。这部法律明确了旅游发展中各方（旅游者、旅游经营者、政府）的权利、义务和责任，确立了旅游规划、促进、经营、服务、监管等一系列基本制度。它是处理所有旅游纠纷和监管问题的上位法依据。

       在此之下，还有一系列行政法规、部门规章和国家标准构成了细密的规范网络。例如，《旅行社条例》规范旅行社的设立和经营行为；《导游人员管理条例》对导游执业进行管理；《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准（通常所说的5A、4A标准）则对景区服务质量进行量化分级。这些法律、法规和标准共同构成了管理部门行使职权的“工具箱”，使得管理行为更加规范化、精细化。

       不可或缺的协同管理：多部门共治的格局

       如果说文化和旅游部是“主帅”，那么旅游产业的发展还离不开众多“友军”部门的协同支持。这是因为旅游活动牵涉面极广。交通运输部门管理着游客出行的飞机、火车、公路和水路网络；市场监督管理部门负责旅游市场的公平交易、食品安全、特种设备（如索道、游乐设施）安全；自然资源部门（如林业、草原、海洋）和文物部门管理者绝大部分的核心旅游资源——国家公园、森林公园、地质公园、文物保护单位等；公安部门保障着旅游公共安全，处理治安事件和应急救助；卫生健康部门关注着旅游住宿、景区的卫生条件和突发公共卫生事件应对；甚至外交、移民管理部门也涉及出境游和入境游的护照、签证政策。

       因此，在实际管理中，常常需要建立跨部门的协调机制。例如，针对节假日旅游高峰期的秩序维护，往往会成立由文旅、公安、交通、市场监管等多部门组成的联合指挥中心。这种“齐抓共管”的模式，是应对旅游产业综合性强这一特点的必然选择。

       分级与属地管理：中央与地方的权责划分

       中国的行政管理体系实行分级负责。在旅游管理上，同样遵循“中央-省-市-县”的分级模式。文化和旅游部负责全国性的政策、规划和标准。各省、自治区、直辖市则设有文化和旅游厅（局），负责在本行政区域内落实国家政策，并制定本地的发展规划。市、县级政府也设有相应的文化和旅游行政部门。

       更重要的是“属地管理”原则。一个旅游景区的日常监管、安全责任、环境维护、投诉处理，首要责任在于其所在地的县级人民政府及其相关部门。这意味着，尽管行业指导来自上级文旅部门，但具体的、直接的管理和服务职责落在了地方政府肩上。这种安排有利于调动地方积极性，也符合“谁受益、谁负责”的管理逻辑。

       行业自律组织：管理体系的补充与延伸

       除了政府部门的行政管理，旅游产业的管理还离不开行业自律组织的作用。中华全国工商业联合会旅游业商会、中国旅游协会及各专业分会（如旅行社协会、饭店协会、景区协会等）扮演着重要角色。它们通过制定行业公约、推行诚信体系建设、组织培训交流、调解行业纠纷等方式，在政府与企业之间架起桥梁，引导企业自我约束、规范经营。这种“自律”是对政府“他律”的有效补充，往往能更灵活、更专业地解决行业内部问题。

       新兴业态与跨界融合带来的管理新课题

       随着科技发展和消费升级，旅游产业不断涌现出新业态，如在线旅游平台、共享住宿、房车露营、研学旅行、康养旅游、冰雪旅游等。这些新业态常常处于传统管理条线的交叉或空白地带。例如，在线旅游平台的监管，就涉及文旅部门（对旅游产品的资质审核）、网信部门（对平台内容的管理）、市场监管部门（对平台经营行为的监管）等多个部门。如何明确牵头部门、建立适应新业态特点的监管规则，是当前旅游产业管理面临的前沿挑战。

       同样，文旅与农业、工业、体育、教育等产业的融合，催生了乡村旅游、工业旅游、体育旅游、研学旅行等产品。这些跨界产品的管理，更需要主管部门主动与农业、工信、体育、教育等部门沟通协作，共同制定鼓励政策和规范标准。

       对于不同市场主体的管理实践

       从市场参与者的视角看，管理是如何具体发生的呢？对于一家旅行社，它需要从文旅部门获得《旅行社业务经营许可证》，其导游需持有导游证；在组织旅游包车时，需遵守交通运输部门的规定；在安排游客餐饮购物时，需符合市场监管部门的要求。对于一家酒店，其开业可能需要经过消防、卫生、特种设备等多部门的前置许可或备案，而其等级评定（如星级饭店评定）则由文旅部门主导或认可的专业机构进行。对于一个旅游景区，其规划建设需经过发改、自然资源、环保、住建、文物等多部门审批，其运营则持续接受文旅、市场监管、应急管理、林业等多部门的日常监管。

       理解这套管理网络，对于企业合规经营、规避风险至关重要。许多经营困境，根源在于对管理权限归属的不清晰。

       规划与统计：管理的宏观工具

       管理不仅是事后的监管，更是事前的引导。各级文化和旅游行政部门会定期编制旅游业发展五年规划，明确未来一段时期的重点任务、空间布局和重大项目。这些规划经政府批准后，具有指导和约束作用。同时，文旅部门还负责旅游统计工作，通过收集分析旅游人次、收入、消费结构等数据，监测产业运行状况，为决策提供依据。规划和统计，是管理部门实施宏观调控的两只“看得见的手”。

       公共服务与营销推广：管理的服务职能

       现代政府管理强调“服务型政府”理念。在旅游领域，这体现在管理部门大力建设旅游公共服务体系。包括推动建设旅游咨询中心、完善旅游标识系统、推进厕所革命、建设智慧旅游平台、发布旅游提示和预警信息等。此外，各级文旅部门还承担着旅游目的地营销推广的职能，通过组织旅游推介会、投放广告、制作宣传片、运营社交媒体账号等方式，提升本地旅游的知名度和吸引力。这些工作看似“软性”，却是优化旅游体验、促进产业发展的关键。

       危机与应急管理：管理的安全底线

       安全是旅游业的生命线。旅游活动中的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等风险无处不在。旅游产业的管理高度重视应急管理。文化和旅游部及地方文旅部门都制定了旅游突发事件应急预案，并与应急管理、公安、卫健、气象等部门建立联动机制。在发生重大旅游安全事故时，会迅速启动应急响应，协调救援、处理善后、发布信息。这套应急管理体系是保障游客生命财产安全、维护行业稳定运行的“安全网”。

       国际视角下的管理协调

       旅游是跨国界活动。中国的旅游管理部门，特别是文化和旅游部，深度参与世界旅游组织等国际机构的事务，与其他国家签订双边旅游合作协议，推动出入境旅游便利化。在处理涉及中国公民的海外旅游安全事件时，文旅部门需要与外交、移民管理部门紧密协作。同时，对于入境游的管理，也涉及对外国旅行社的资质认证、对外语导游的管理、以及对国际旅游服务标准的接轨等问题。

       未来趋势：从管理到治理的演进

       展望未来，旅游产业的管理模式正在从传统的“政府单一管理”向“多元主体协同治理”转变。这意味着，政府、企业、行业协会、社区、游客乃至媒体、研究机构等都将更深入地参与到旅游事务的决策、监督和服务中来。例如，在制定某个古镇的保护性旅游开发规划时，除了政府主导，可能还需要听取原住民、商户、专家和潜在游客的意见。这种“共治”模式，有助于平衡各方利益，提升决策的科学性和可持续性，是旅游产业管理体系现代化的方向。

       综上所述，当我们再次审视“旅游产业是归什么管理”这一问题时，答案已经非常立体和清晰。它是由文化和旅游部牵头，在多部委协同、中央与地方分级负责的框架下，依据完善的法律标准体系，综合运用行政、法律、经济、行业自律等多种手段，对涵盖各类市场主体和新兴业态的综合性产业进行规划、监管、服务和促进的复杂过程。理解这套管理体系，无论是对于从业者合规经营、研究者深入分析，还是对于普通游客维护自身权益，都具有重要的现实意义。只有明确了“谁来管”、“依据什么管”、“怎么管”，旅游产业才能在健康有序的轨道上蓬勃发展，真正实现社会效益、经济效益和生态效益的统一。